動態(tài)與觀點
- 引 言 -
當我們站在2022年中國數(shù)據(jù)治理的法律視角，大家能想到的是是年初的《網(wǎng)絡安全審查辦法》的修訂，是年中的《數(shù)據(jù)出境安全評估》的落地，亦或是數(shù)據(jù)基礎制度的討論與征集等等。這些數(shù)據(jù)合規(guī)政策的細化和實踐，提升了中國數(shù)據(jù)治理能力，推動了中國數(shù)字經(jīng)濟的發(fā)展。
我們透過新發(fā)布的《中共中央、國務院關于構(gòu)建數(shù)據(jù)基礎制度更好發(fā)揮數(shù)據(jù)要素作用的意見》（以下簡稱數(shù)據(jù)二十條），逐條解讀政策新規(guī)及思考立法進程，展望2023年數(shù)據(jù)合規(guī)的新趨勢。
- 探 討 -
2022年12月2日，中共中央、國務院發(fā)布的《關于構(gòu)建數(shù)據(jù)基礎制度更好發(fā)揮數(shù)據(jù)要素作用的意見》，提出數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)、流通、交易、使用、分配、治理、安全等七個方面共計20條意見。
我們認為“數(shù)據(jù)二十條”對于發(fā)揮數(shù)據(jù)要素作用，促進數(shù)據(jù)由合規(guī)保護階段轉(zhuǎn)入合規(guī)流通階段具有重要意義。
一、數(shù)據(jù)治理主線與數(shù)據(jù)流通趨勢
以新時代“數(shù)據(jù)引擎”技術為核心的數(shù)字生產(chǎn)力，正在各行業(yè)逐漸展露頭角，算法與算力的快速迭代與發(fā)展，催生市場主體對數(shù)據(jù)這一生產(chǎn)要素的強大需求。
在數(shù)據(jù)要素中，許多數(shù)據(jù)不涉及個人信息或公共利益，多為市場主體在生產(chǎn)經(jīng)營活動中采集加工獲得。再加上近些年技術上逐漸實現(xiàn)“原始數(shù)據(jù)不出域、數(shù)據(jù)可用不可見”的數(shù)據(jù)使用方式，使數(shù)據(jù)流通獲得進一步的條件。
2022年12月13日，工業(yè)和信息化部在其網(wǎng)站公布《工業(yè)和信息化領域數(shù)據(jù)安全管理辦法（試行）》，辦法中所說的工業(yè)和信息化領域數(shù)據(jù)包括工業(yè)數(shù)據(jù)、電信數(shù)據(jù)和無線電數(shù)據(jù)等。
在智能制造、工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)等大背景下，傳統(tǒng)制造企業(yè)正在經(jīng)歷一輪深刻的數(shù)字轉(zhuǎn)型升級，制約工業(yè)升級的限制性因素逐漸從生產(chǎn)設備的智能化、工業(yè)流程的數(shù)字化轉(zhuǎn)為工業(yè)數(shù)據(jù)要素的使用上。
如何實現(xiàn)數(shù)據(jù)采集的標準統(tǒng)一、工業(yè)數(shù)據(jù)流通使用、數(shù)據(jù)計算決策的運行閉環(huán)，進一步促進工業(yè)數(shù)據(jù)作為“新時代的工業(yè)石油”發(fā)揮價值，是各方關注的焦點，而這些數(shù)據(jù)的流動有賴于數(shù)據(jù)要素基本制度的構(gòu)建。
“數(shù)據(jù)二十條”提出以以維護國家數(shù)據(jù)安全、保護個人信息和商業(yè)秘密為前提，以促進數(shù)據(jù)合規(guī)高效流通使用、賦能實體經(jīng)濟為主線。數(shù)據(jù)流通成為不同國家關心的重要問題，采取不同的立法嘗試以在合規(guī)的前提下實現(xiàn)數(shù)據(jù)流通。我們認為中國及全球的數(shù)據(jù)立法趨勢，將進一步聚焦數(shù)據(jù)流通及數(shù)據(jù)價值的發(fā)掘。
二、數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)性分置與數(shù)據(jù)資產(chǎn)化趨勢
數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)制度是以數(shù)據(jù)要素為核心的數(shù)字經(jīng)濟時代的基本制度。對于數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)的基本屬性、確權(quán)方式、產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的問題研究，是學術界與實務界普遍關心和探討的問題。
本次“數(shù)據(jù)二十條”的發(fā)布，正式提出“建立保障權(quán)益、合規(guī)使用的數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)制度”，在概念上由數(shù)據(jù)權(quán)、數(shù)據(jù)權(quán)利向數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)更替，在某種程度上選擇采取“數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)”的概念，代表數(shù)據(jù)要素確權(quán)進入實用主義進路。
在數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)上，提出結(jié)構(gòu)性分置，建立公共數(shù)據(jù)、企業(yè)數(shù)據(jù)、個人數(shù)據(jù)的分類分級確權(quán)授權(quán)制度，提出數(shù)據(jù)資源持有權(quán)、數(shù)據(jù)加工使用權(quán)、數(shù)據(jù)產(chǎn)品經(jīng)營權(quán)等權(quán)利概念。
采取公共數(shù)據(jù)、企業(yè)數(shù)據(jù)、個人信息數(shù)據(jù)這一結(jié)構(gòu)性分置的方式，是一條符合中國國情且具有中國特色的數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)制度體系道路，對于激活數(shù)據(jù)要素潛能，增加經(jīng)濟發(fā)展新動能，做大做強數(shù)字經(jīng)濟，構(gòu)筑國家競爭新優(yōu)勢具備重要意義。
對于數(shù)據(jù)資源持有權(quán)、數(shù)據(jù)加工使用權(quán)、數(shù)據(jù)產(chǎn)品經(jīng)營權(quán)的概念，在市場主體數(shù)據(jù)要素供給角度，其對應數(shù)據(jù)資產(chǎn)化的實施路徑的三個階段：數(shù)據(jù)資源化、數(shù)據(jù)產(chǎn)品化、數(shù)據(jù)資產(chǎn)化。
我們認為數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)性分置制度將進一步推動數(shù)據(jù)要素的供給與流動，將促進企業(yè)數(shù)據(jù)治理由數(shù)據(jù)合規(guī)治理上升為以合規(guī)為前提的數(shù)據(jù)資產(chǎn)管理。
三、數(shù)據(jù)跨境流動制度與數(shù)據(jù)跨境趨勢
2022年9月1日起施行的《數(shù)據(jù)出境安全評估辦法》及后續(xù)發(fā)布的申報指南，與《個人信息出境標準合同（征求意見稿）》《網(wǎng)絡安全標準實踐指南——個人信息跨境處理活動認證技術規(guī)范》共同構(gòu)成了中國數(shù)據(jù)出境的初步規(guī)范體系。
在實際業(yè)務中，數(shù)據(jù)跨境行為往往是雙向的，數(shù)據(jù)不僅由中國傳往境外國家或地區(qū)，也會有數(shù)據(jù)從境外回傳至中國。企業(yè)需要考慮不同區(qū)域的數(shù)據(jù)跨境規(guī)則，以符合監(jiān)管要求。另一方面，數(shù)據(jù)跨境的監(jiān)管需要多個區(qū)域的執(zhí)法機構(gòu)進行合作，以實現(xiàn)數(shù)據(jù)監(jiān)管機制的有效性及及時性。
“數(shù)據(jù)二十條”在工作原則及意見（十一）中專門提出構(gòu)建數(shù)據(jù)安全合規(guī)有序跨境流通機制。開展數(shù)據(jù)交互、業(yè)務互通、監(jiān)管互認、服務共享等方面國際交流合作，推進跨境數(shù)字貿(mào)易基礎設施建設，以《全球數(shù)據(jù)安全倡議》為基礎，積極參與數(shù)據(jù)流動、數(shù)據(jù)安全、認證評估、數(shù)字貨幣等國際規(guī)則和數(shù)字技術標準制定。
在某些特殊場景中，例如跨境電商、跨境支付、供應鏈管理、服務外包等，我們認為數(shù)據(jù)跨境制度及應用方式將逐步便利化，具體適用方式及場景將進一步細化。
四、個人信息受托者代表與個人信息保護趨勢
2021年11月1日開始施行的《個人信息保護法》，在我國初步構(gòu)建起個人信息保護的法律框架，包括個人在個人信息處理活動中的權(quán)利、個人信息的收集、去標識化與匿名化處理、自動化決策、個人信息的跨境等具體數(shù)據(jù)環(huán)節(jié)的制度。我國圍繞個人信息的處理，在金融行業(yè)、醫(yī)療行業(yè)等特殊場景下也推動了具體規(guī)定的落地及行業(yè)保護實踐。
大數(shù)據(jù)技術的發(fā)展，使個人信息及圍繞個人行為產(chǎn)生的數(shù)據(jù)，成為促進個人生活便利及商業(yè)模式提升、產(chǎn)品服務迭代、社會生產(chǎn)進步的重要依據(jù)和基礎。
但隨著侵犯公民個人信息的刑事案件和個人信息保護糾紛日益增多，以及個人信息大量聚集在大型平臺形成的“數(shù)據(jù)壟斷”以及個人與數(shù)據(jù)控制者之間不對等的現(xiàn)實情況，加上日益增多的數(shù)據(jù)環(huán)節(jié)及數(shù)據(jù)使用情況的復雜化，種種因素都對個人信息的保護提出了實質(zhì)性的挑戰(zhàn)。
對于個人，難有時間與精力知悉數(shù)據(jù)處理環(huán)節(jié)以及掌握不同情境下的復雜規(guī)則，對不同平臺收集的個人信息流向進行監(jiān)督和操作。
“數(shù)據(jù)二十條”提出探索由受托者代表個人利益，監(jiān)督市場主體對個人信息數(shù)據(jù)進行采集、加工、使用的機制。數(shù)據(jù)信托是近些年提出的一種法律構(gòu)想，通過數(shù)據(jù)信托這一法律實體代表個人收集和管理個人信息及數(shù)據(jù)，緩解個人與數(shù)據(jù)控制者之間不對等的情況。我們認為，對于個人信息保護的制度化監(jiān)督以及探索將是個人信息保護的趨勢。
五、數(shù)據(jù)流通交易制度與所商分離趨勢
經(jīng)過幾年的探索與發(fā)展，我國已經(jīng)成立了一批促進數(shù)據(jù)要素流通場內(nèi)合規(guī)交易的數(shù)據(jù)交易平臺。
截至目前，全國建成以及在建的數(shù)據(jù)交易平臺已超過45家，數(shù)據(jù)交易平臺的數(shù)據(jù)產(chǎn)品類型、數(shù)據(jù)交易規(guī)則及盈利模式尚未統(tǒng)一，不同交易平臺的合規(guī)重點，以及與數(shù)據(jù)商的合作方式也不相同。
目前許多數(shù)據(jù)交易平臺和數(shù)據(jù)商處于合作探索的階段，數(shù)據(jù)交易平臺側(cè)重于幫助和扶持數(shù)據(jù)商的發(fā)展，共同發(fā)布和推廣數(shù)據(jù)產(chǎn)品。
“數(shù)據(jù)二十條”提出推進數(shù)據(jù)交易場所和數(shù)據(jù)商功能分離，鼓勵各類數(shù)據(jù)商進場交易。
在培育數(shù)據(jù)要素流通和交易服務生態(tài)方面，要培育一批數(shù)據(jù)商和第三方專業(yè)服務機構(gòu)，通過數(shù)據(jù)商，為數(shù)據(jù)交易雙方提供數(shù)據(jù)產(chǎn)品開發(fā)、發(fā)布、承銷和數(shù)據(jù)資產(chǎn)的合規(guī)劃、標準化、增值化服務，促進提高交易效率。
在數(shù)據(jù)治理責任上，推行面向數(shù)據(jù)商及第三方專業(yè)服務機構(gòu)的數(shù)據(jù)流通交易聲明和承諾制。近幾年的數(shù)據(jù)流通探索，數(shù)據(jù)交易平臺的重點由過去的產(chǎn)品推廣和發(fā)布逐漸轉(zhuǎn)為培育數(shù)據(jù)生態(tài)，制定數(shù)據(jù)交易規(guī)則及平臺監(jiān)管上，通過市場化的方式促進數(shù)據(jù)商的發(fā)展以更好地促進數(shù)據(jù)要素流通。
以目前常見的數(shù)據(jù)交易所交易規(guī)則來看，數(shù)據(jù)掛牌交易前，會要求數(shù)據(jù)掛牌單位提供交易合規(guī)評估意見以及數(shù)據(jù)質(zhì)量評估意見，承擔評估責任的往往是具備專業(yè)能力的數(shù)據(jù)商及第三方專業(yè)服務機構(gòu)。
隨著數(shù)據(jù)流通交易聲明和承諾制的推廣，數(shù)據(jù)商和第三方專業(yè)服務機構(gòu)將會走向愈加專業(yè)化的道路，數(shù)據(jù)交易流通也將會迎來新的發(fā)展。
六、數(shù)據(jù)要素收益分配制度與數(shù)據(jù)價值化趨勢
數(shù)據(jù)要素是數(shù)字經(jīng)濟時代創(chuàng)新和生產(chǎn)的重要基礎型資源。
2019年10月黨的十九屆四中全會首次提出將數(shù)據(jù)作為生產(chǎn)要素參與分配，并在2020年的《中共中央國務院關于構(gòu)建更加完善的數(shù)據(jù)要素市場化配置機制體制的意見》中正式提出要將“數(shù)據(jù)”作為新型生產(chǎn)要素加快進入要素市場，實行市場化配置。
在微觀經(jīng)濟角度上，對于一家創(chuàng)新公司來講，在創(chuàng)新研發(fā)階段其需要投入大量資源，包括人力資源、技術資源、土地資源，這些資源在市場環(huán)境下多是以資金為支撐，而其階段性的回報，則需要以產(chǎn)品入市或者專利研發(fā)等作為標志性事件。
在數(shù)字時代中，對于市場主體的價值評價，如果單以專利權(quán)、著作權(quán)、特許權(quán)等無形資產(chǎn)科目評價公司價值，將會忽視眾多數(shù)據(jù)為核心價值的市場主體的付出，許多市場主體未能形成入市產(chǎn)品或者專利，但其在數(shù)據(jù)收集、加工使用等環(huán)節(jié)產(chǎn)生的價值依然值得肯定。
“數(shù)據(jù)二十條”中提出健全數(shù)據(jù)要素由市場評價貢獻、按貢獻決定報酬機制，以及探索數(shù)據(jù)資產(chǎn)入表新模式。2022年12月9日，財政部發(fā)布《企業(yè)數(shù)據(jù)資源相關會計處理暫行規(guī)定（征求意見稿）》，對數(shù)據(jù)資產(chǎn)及數(shù)據(jù)資源等相關會計處理進行意見征集。
我們認為，數(shù)據(jù)價值分配機制的構(gòu)建與資產(chǎn)入表核算的推進，將會使市場主體重新評估企業(yè)價值及數(shù)據(jù)要素的生產(chǎn)作用，推動數(shù)據(jù)要素在數(shù)字時代充分的釋放價值。
- 結(jié) 語 -
數(shù)據(jù)創(chuàng)造價值的過程才剛剛開始，但這種趨勢帶來的價值和影響是難以估量的。相比于知識要素、資本要素、技術要素的規(guī)制與立法進程，數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)制度的研究與發(fā)展在立法先進性上亦不可同日而語。在理性樂觀的角度上，我們會擁有一個愈加高效且生產(chǎn)力倍增的時代。而2023年，趨勢告訴我們的是，“宜：享受變化”。
- 本文作者 -
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