動態(tài)與觀點
一、問題的提出
某礦產(chǎn)資源壓覆糾紛案件一審為某省高級人民法院、二審在最高人民法院，該案中，雙方對于被壓覆礦產(chǎn)資源儲量389萬噸沒有爭議，雙方爭議的焦點問題是壓覆礦產(chǎn)資源的賠償額。
確定該等賠償額的依據(jù)在一審判決書中即明示：某某煤礦獲得補償參照137號文件應(yīng)僅限于直接損失，并據(jù)此確定了賠償額，二審對一審確定的賠償額予以維持。在確定賠償額時，一審法院首先依據(jù)省級國土資源部門的文件，認(rèn)定“被壓覆資源儲量在當(dāng)前市場條件下所應(yīng)繳的價款”為3元/噸，然后依據(jù)137號文件確認(rèn)賠償額為1167萬元（389萬噸×3元/噸）。然而，在該案訴訟過程中，礦業(yè)權(quán)人和政府部門訴前共同委托有資質(zhì)的鑒定機構(gòu)進行評估，被壓覆礦產(chǎn)資源經(jīng)濟價值為6807萬元，后者約為前者的5.8倍。
經(jīng)研究，律師團隊確認(rèn)，137號文件的適用成為決定案件走向的關(guān)鍵因素。
二、何謂137號文件？
2010年9月8日，原國土資源部（現(xiàn)自然資源部）《國土資源部關(guān)于進一步做好建設(shè)項目壓覆重要礦產(chǎn)資源審批管理工作的通知》（國土資發(fā)﹝2010﹞137號，簡稱“137號文件”）。
該文“四、規(guī)范報批要求”項下，明確規(guī)定“建設(shè)項目壓覆已設(shè)置礦業(yè)權(quán)礦產(chǎn)資源的，新的土地使用權(quán)人還應(yīng)同時與礦業(yè)權(quán)人簽訂協(xié)議，協(xié)議應(yīng)包括礦業(yè)權(quán)人同意放棄被壓覆礦區(qū)范圍及相關(guān)補償內(nèi)容。補償?shù)姆秶瓌t上應(yīng)包括：
1.礦業(yè)權(quán)人被壓覆資源儲量在當(dāng)前市場條件下所應(yīng)繳的價款（無償取得的除外）；
2.所壓覆的礦產(chǎn)資源分擔(dān)的勘查投資、已建的開采設(shè)施投入和搬遷相應(yīng)設(shè)施等直接損失。”
該文件的發(fā)文對象是各省、自治區(qū)、直轄市國土資源廳，發(fā)文目的是“進一步規(guī)范壓覆重要礦產(chǎn)資源審批管理工作”，文件要求“各省級國土資源行政主管部門要充分認(rèn)識壓覆重要礦產(chǎn)資源審批管理工作的目的和意義，加強領(lǐng)導(dǎo)，進一步轉(zhuǎn)變管理觀念和管理方式，既要加強審批管理，又要做好服務(wù)；做到既保護礦產(chǎn)資源，又有利于建設(shè)項目順利進行，維護礦業(yè)權(quán)人合法權(quán)益?！?文件最后要求，“各省級國土資源行政主管部門要認(rèn)真貫徹本通知精神，落實審批管理職責(zé)”。
“直接損失”補償原則的依據(jù)為該文件“四、規(guī)范報批要求”項下的具體內(nèi)容，該項內(nèi)容所規(guī)范的是建設(shè)單位應(yīng)履行的報批手續(xù)，即“按本通知規(guī)定由國土資源部負(fù)責(zé)審批的，建設(shè)單位應(yīng)履行以下手續(xù)”，在本項下建設(shè)單位應(yīng)履行的第（三）項手續(xù)，即新的土地使用權(quán)人與礦業(yè)權(quán)人簽訂協(xié)議，同時明確補償?shù)姆秶谠瓌t上應(yīng)包括的兩項內(nèi)容。
137號文件公布之后，該文件所確定的補償范圍即成為建設(shè)單位在礦產(chǎn)資源壓覆糾紛案件中按照直接損失原則補償?shù)V業(yè)權(quán)人的主要依據(jù)，在所有的礦產(chǎn)資源壓覆糾紛案件中幾乎都會成為訴訟兩造的爭議焦點。
三、“同案不同判”的現(xiàn)象
在案件研究過程中，針對137號文件的適用問題，律師團隊在中國裁判文書網(wǎng)上進行專題檢索，檢索發(fā)現(xiàn)：即便是最高人民法院作出的生效判決，對是否適用137號文件也存在“同案不同判”的現(xiàn)象。律師團隊進一步分析各相關(guān)案例的基本要素，試圖對人民法院是否及為何依據(jù)137號文件作出判決進行類型化研究，但依據(jù)現(xiàn)有的材料尚未形成規(guī)律性的認(rèn)識。
在排除適用137號文件的案例中，廣元市茂成商貿(mào)有限責(zé)任公司、蘭渝鐵路有限責(zé)任公司探礦權(quán)糾紛最為典型。在該案中，最高人民法院作出(2017)最高法民終494號民事判決書。該案被收入最高人民法院民一庭主編的《民事審判指導(dǎo)與參考》第77輯，最高人民法院民一庭張純法官撰文對該案進行解析。在該判決中，最高人民法院在“本院認(rèn)為”部分，對礦產(chǎn)資源壓覆糾紛的補償原則作出了與137號文件截然相反的認(rèn)定，并論證了137號文件“不能直接作為處理民事主體之間民事權(quán)益糾紛的依據(jù)”。具體如下：
……探礦權(quán)作為一種用益物權(quán)，其具有自身的價值，不僅包括探礦權(quán)人對其取得《礦產(chǎn)資源勘查許可證》范圍內(nèi)礦產(chǎn)資源的占有、使用權(quán)，還應(yīng)包括探礦權(quán)人對礦產(chǎn)資源的物權(quán)收益權(quán)。因此，對于探礦權(quán)這種用益物權(quán)的損害賠償責(zé)任，應(yīng)基于該種用益物權(quán)的財產(chǎn)價值來確定，而不能簡單地等同于權(quán)利人對該種用益物權(quán)的實際投入，侵害探礦權(quán)應(yīng)補償或賠償其相應(yīng)的財產(chǎn)價值。關(guān)于“137號文”，是由國土資源部印發(fā)的關(guān)于進一步做好建設(shè)項目壓覆重要礦產(chǎn)資源審批管理工作的管理性文件，強調(diào)的是相關(guān)行政管理部門的審批管理職責(zé)，不能直接作為處理民事主體之間民事權(quán)益糾紛的依據(jù)。且從該文件內(nèi)容看，并沒有排斥民事主體之間以簽訂協(xié)議的方式解決補償問題。
四、延伸思考
1.137號文件規(guī)范的對象是什么？
無論從形式上還是從內(nèi)容上，該文件都是國土資源部對各省級國土資源行政主管部門壓覆重要礦產(chǎn)資源審批管理工作的要求，其目的是“進一步規(guī)范壓覆重要礦產(chǎn)資源審批管理工作”，并無對礦產(chǎn)資源壓覆糾紛范圍進行界定的意圖，也沒有介入建設(shè)單位與礦業(yè)權(quán)人簽訂補償協(xié)議的意圖，其目的是在“保護礦產(chǎn)資源”、“建設(shè)項目順利進行”、“礦業(yè)權(quán)人合法權(quán)益”三者之間進行衡平。
2.如何正確理解“補償?shù)姆秶瓌t上應(yīng)包括”？
需要注意的是，此項要求包括在“建設(shè)單位應(yīng)履行以下手續(xù)”項下，對此合理的理解是“補償?shù)姆秶荒苌儆谝韵聝身棥?，?guī)定的是補償范圍的下限，而非“補償?shù)姆秶鷥H限于以下兩項”，即，并非規(guī)定補償范圍的上限。如果理解為“補償?shù)姆秶鷥H限于以下兩項”，則137號文件即有違反《立法法》的嫌疑。因為，137號文件并不具備“作為處理民事主體之間民事權(quán)益糾紛的依據(jù)”的資格。
3.關(guān)于137號文件的建議。
是否適用137號文件已經(jīng)成為眾多礦產(chǎn)資源壓覆糾紛案件的爭議焦點，且是否適用該文件會導(dǎo)致兩造權(quán)利義務(wù)分配產(chǎn)生巨大差異，在此，筆者建議通過合法渠道，推動立法機關(guān)、司法機關(guān)會同國務(wù)院國土資源行政主管部門對該文件進行審查，明確適用范圍，從源頭上解決礦產(chǎn)資源壓覆糾紛案件“同案不同判”的問題。
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