動態(tài)與觀點
- 引言 -
2003年2月18日
中央有關(guān)部委發(fā)布《關(guān)于清理各類園區(qū)用地、加強(qiáng)土地供應(yīng)調(diào)控的緊急通知》，第四條規(guī)定“停止別墅類用地供應(yīng)”。
2004年10月21日
《國務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》再次強(qiáng)調(diào)“繼續(xù)停止高檔別墅類房地產(chǎn)、高爾夫球場等用地的審批”。
2006年5月30日
《國土資源部關(guān)于當(dāng)前進(jìn)一步從嚴(yán)土地管理的緊急通知》要求“堅決執(zhí)行停止別墅類房地產(chǎn)開發(fā)項目土地供應(yīng)的規(guī)定，從即日起，一律停止其供地和辦理相關(guān)用地手續(xù)，進(jìn)行全面清理。”
2008年1月3日
國務(wù)院再次下達(dá)《關(guān)于促進(jìn)節(jié)約集約用地的通知》，要求“合理安排住宅用地；繼續(xù)停止別墅類房地產(chǎn)開發(fā)項目的土地供應(yīng)”。
2012年2月15日
國土部發(fā)布《關(guān)于做好2012年房地產(chǎn)用地管理和調(diào)控重點工作的通知》，要求“合理增加普通商品住房用地，嚴(yán)格控制高檔住宅用地，不得以任何形式安排別墅類用地”。
2012年5月23日
根據(jù)國土資源部、國家發(fā)展改革委日前聯(lián)合印發(fā)的通知，別墅類房地產(chǎn)開發(fā)項目被列入《禁止用地項目目錄(2012年本)》。
上述文件陸續(xù)出臺展示了國家對于別墅類用地（容積率小于1.0）由限制到絕對禁止的過程。隨著“禁墅”的堅定落實，不少開發(fā)商面臨如何處理手中別墅用地的難題。本文將通過（2017）最高法民終194號案例分析司法裁判對于別墅用地處理有何啟示。
- 探討 -
案件概要
2002年2月23日，綿陽經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)管理委員會（以下簡稱經(jīng)開區(qū)管委會）（被告一）與大橫瀝公司（原告一）簽訂《購買土地協(xié)議》，約定：大橫瀝公司在綿陽市注冊公司用于建設(shè)南湖樂園別墅區(qū)等項目?！顿徺I土地協(xié)議》簽訂后，大橫瀝公司成立了項目公司新南湖公司（原告二）。
為推動項目實施，在《購買土地協(xié)議》簽訂后十余年間，相關(guān)方陸續(xù)實施如下行為：
（1）綿陽市國土局為解決項目用地問題，于2002年3月至11月完成部分土地劃撥和出租。
（2）2002年7月26日，經(jīng)開區(qū)管委會向綿陽市政府（被告二）就項目土地征用問題提交書面請示。
（3）2002年8月29日，綿陽市政府召集市國土局、市規(guī)劃局、市建委、市法制辦和經(jīng)開區(qū)管委會等單位討論項目總體規(guī)劃及各單位支持項目的規(guī)劃建設(shè)問題。
（4）2002年9月9日，綿陽市建委局同意將土地規(guī)劃給新南湖公司。隨后新南湖公司取得《建設(shè)項目選址意見書》《建設(shè)用地規(guī)劃許可證》《土地使用權(quán)出讓協(xié)議》及該土地使用權(quán)。
（5）2004年7月6日，經(jīng)開區(qū)管委會、城建、國土、規(guī)劃等部門召開專題協(xié)調(diào)會議并形成會議紀(jì)要。
（6）2005年4月7日，經(jīng)開區(qū)管委會召開研究解決新南湖公司發(fā)展有關(guān)問題會議并形成會議紀(jì)要。
（7）2010年3月，因政策變化，綿陽市政府委托新南湖公司負(fù)責(zé)南湖體育公園城市綜合體概念性總體規(guī)劃修編工作。同年7月9日，經(jīng)開區(qū)管委會向市規(guī)劃局報送項目的概念規(guī)劃設(shè)計方案。同年9月1日，市規(guī)劃局對規(guī)劃設(shè)計方案進(jìn)行回復(fù)。
（8）2010年11月9日，中共綿陽市委財經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組召開會議討論項目遺留問題處理事宜。
（9）2011年4月，市規(guī)劃局對規(guī)劃進(jìn)行修改完善，將項目所在片區(qū)控制性詳細(xì)規(guī)劃方案對外公示。
（10）2013年3月10日，中國（綿陽）科技城管委會負(fù)責(zé)人主持市規(guī)劃局、經(jīng)開區(qū)管委會等部門召開了完善南湖公園規(guī)劃工作會議。
項目進(jìn)展過程中，因“禁墅令”等原因，導(dǎo)致《購買土地協(xié)議》及相關(guān)協(xié)議履行發(fā)生障礙，各方持續(xù)爭議僵持不下，形成本案訴訟。
案件分析
本案的核心問題為《購買土地協(xié)議》效力問題，該協(xié)議效力將最終影響依據(jù)該協(xié)議而簽署的其他協(xié)議效力以及新南湖公司取得別墅用地效力。
法院終審認(rèn)為協(xié)議有效，理由簡要總結(jié)如下：
其一，從協(xié)議約定看。協(xié)議具有招商引資性質(zhì)的總體性、框架性的合同，雖較為籠統(tǒng)，但已經(jīng)包含項目規(guī)劃、投資規(guī)模、位置選址、土地供給、優(yōu)惠政策等多項內(nèi)容，是當(dāng)事人之間設(shè)立、變更、終止民事權(quán)利義務(wù)關(guān)系的協(xié)議。該協(xié)議約定內(nèi)容的具體實施有待進(jìn)一步協(xié)商確定。
其二，從協(xié)議履行看。協(xié)議相關(guān)主體為推進(jìn)協(xié)議落實，在十余年間不斷以會議等形式推動項目開展，調(diào)整規(guī)劃方案等，并簽署了包括《南湖公園承包經(jīng)營合同》《土地使用權(quán)出讓協(xié)議》在內(nèi)的多項合同。
其三，從法律規(guī)定看?！顿徺I土地協(xié)議》不違反法律、行政法規(guī)效力性強(qiáng)制性規(guī)定。
雖然法院終審認(rèn)定協(xié)議有效，但同時認(rèn)為協(xié)議無法繼續(xù)履行，理由簡要總結(jié)如下：
其一，協(xié)議條款約定不明。各方均確認(rèn)《購買土地協(xié)議》系總體性、框架性合同，約定內(nèi)容較為籠統(tǒng)，具體的實施履行有待進(jìn)一步磋商并形成可實際履行的合同。因此在未形成可實際履行合同前，《購買土地協(xié)議》無法繼續(xù)履行。
其二，部分協(xié)議內(nèi)容已為國家政策所禁止?！顿徺I土地協(xié)議》所約定的項目內(nèi)容符合當(dāng)時法律法規(guī)和政策的規(guī)定，但時隔多年，開發(fā)別墅已為國家政策所禁止。且新南湖公司及至2011年尚且按照綿陽市政府的要求組織調(diào)整規(guī)劃修編，意味著雙方已認(rèn)可《購買土地協(xié)議》約定的項目內(nèi)容不能實現(xiàn)，需變更修訂。大橫瀝公司和新南湖公司要求判令綿陽市政府、經(jīng)開區(qū)管委會繼續(xù)履行其在《購買土地協(xié)議》中所約定的義務(wù)，顯與實際相悖。
其三，法院無法代替合同當(dāng)事人的地位。大橫瀝公司和新南湖公司認(rèn)為綿陽市政府和經(jīng)開區(qū)管委會在《購買土地協(xié)議》中尚有其他義務(wù)，其可以依據(jù)《購買土地協(xié)議》要求綿陽市政府和經(jīng)開區(qū)管委會與之進(jìn)一步磋商，人民法院不能代替當(dāng)事人在總體性、框架性合同的基礎(chǔ)上進(jìn)一步訂立明確具體可實際履行的合同。
本案中新南湖公司雖然已經(jīng)取得土地，但土地用途和規(guī)劃指標(biāo)已經(jīng)發(fā)生重大變更，雙方在實際履行《土地使用權(quán)出讓協(xié)議》的過程中應(yīng)根據(jù)新的土地規(guī)劃指標(biāo)及用途的市場價格計算土地出讓金。
原告起訴要求被告繼續(xù)履行《土地使用權(quán)出讓協(xié)議》，并未主張確定土地出讓金的具體金額，因此雙方在繼續(xù)履行《土地使用權(quán)出讓協(xié)議》的過程中如就土地出讓金的具體金額產(chǎn)生分歧可另行主張，土地出讓金的具體計算不屬于本案審理之范疇。
雖然原告最終贏得了案件，但生效判決結(jié)果無法強(qiáng)制執(zhí)行。
本案判決依據(jù)《購買土地協(xié)議》而簽署的《土地使用權(quán)出讓協(xié)議》應(yīng)當(dāng)繼續(xù)履行。但原告依據(jù)《土地使用權(quán)出讓協(xié)議》取得的項目地塊土地用途已實際發(fā)生變更，新的土地出讓金標(biāo)準(zhǔn)未在判決書中確定，也未通過各方協(xié)商方式確定。因此本案無法依據(jù)生效判決的內(nèi)容確定雙方繼續(xù)履行《土地使用權(quán)出讓協(xié)議》的具體內(nèi)容。本案執(zhí)行依據(jù)屬于無明確執(zhí)行內(nèi)容的法律文書，無法強(qiáng)制執(zhí)行。
- 結(jié)語 -
結(jié)合案例情況，就“禁墅令”落實后開發(fā)商已經(jīng)取得的別墅用地如何處理問題，有如下啟示：
其一，此類別墅項目大多數(shù)拿地時間較早，而后可能因為開發(fā)商遲延開工、“禁墅令”不斷落實等因素導(dǎo)致項目遲遲無法推進(jìn)。在此期間，多數(shù)情況下開發(fā)商和當(dāng)?shù)卣畷徒鉀Q該問題進(jìn)行磋商并形成相關(guān)文件。如開發(fā)商仍希望開發(fā)開項目地塊的，可以要求政府部門及時依法調(diào)整土地規(guī)劃指標(biāo)，消除土地出讓合同履行障礙。
其二，別墅用地如果成功實現(xiàn)規(guī)劃調(diào)整，多數(shù)情況下意味著開發(fā)商需要補(bǔ)繳土地出讓金。補(bǔ)繳的土地出讓金標(biāo)準(zhǔn)如何確定將成為雙方關(guān)注焦點。如無法通過協(xié)商確定的，則在訴訟階段需要明確該項訴請。否則即便法院最終判決繼續(xù)履行原別墅用地的土地出讓合同，依然會因為判決不具有強(qiáng)制執(zhí)行力而無法全面解決問題。值得注意的是，具體項目中應(yīng)結(jié)合個案的實際情況，在起訴時即應(yīng)妥善設(shè)置各項具備強(qiáng)制執(zhí)行力的訴訟請求，避免在取得勝訴判決后面臨無法執(zhí)行的尷尬局面。
其三，歷史遺留的別墅類用地問題在市面上并不鮮見，此類項目往往拖延十?dāng)?shù)年無法解決，給開發(fā)商造成的很大的資金占壓和資金成本。從解決問題角度看，訴訟會有結(jié)束時間，而等待和協(xié)商距離終點可能遙遙無期。因此在項目陷入困境且無法協(xié)商解決的情況下，及早啟動訴訟是一項明智的選擇。
